党既要领导国家政权，又不能代替国家政权。如何处理这一问题，社会主义国家进行了制度创新——在国家政权机关设立党组，中国共产党创造性地借鉴了该制度。

　　中国共产党从领导革命到领导社会主义建设和改革，从实现局部执政到实现在全国范围内的全面执政，在处理党政关系的政治实践中，积累了丰富的创新经验，中国共产党党组制发挥了革命和建设实践的重要政治作用。作为党的组织制度的创新，党组制具有深刻的历史和现实意义，而要革新党组制，必须先理解党组制的政治内涵。

　　为加强对国家政权的领导而设立

　　关于党组制的最新表述见于党的十八大修改后的党章第九章。党章规定：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。党组的成员，由批准成立党组的党组织决定。党组设书记，必要时还可以设副书记。党组必须服从批准它成立的党组织领导。”

　　在这一权威表述中，中国共产党显然是从党如何领导国家的角度来界定党组制的。党组制也被学者认为是中国共产党在正式的权力结构上领导国家政权的体制，是党为了加强对国家政权的领导而设立的，是党的领导在实际政治生活中的体现。那么，中国共产党为什么选择党组制作为执政机制？这需要从中国共产党的两个政治原则来分析和理解。

　　第一，党领导国家政权原则。确立这一原则的原因有二。其一，从权力的来源看，是中国共产党领导人民群众建立了新政权，创设了新的制度体系，不仅党指导人民按一定的原则和程序参与国家的管理活动，而且民主范围的扩展和民主程度的深化也是通过党制定相应的政策并指导这些政策贯彻执行来实现的。因而这一原则是历史形成的，具有历史合法性。其二，党领导国家与社会是由党的性质决定的，即中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终推动运动前进的部分；在理论方面，他们比其余的无产阶级群众优越的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果”。党的先进性决定了党的领导地位。

　　第二，党与国家职能分开原则。在俄国布尔什维克党执政初期，列宁指出：“必须十分明确地划分党 （及其中央）和苏维埃政权的职权；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神，党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是像目前那样进行频繁的、不正常的，往往是琐碎的干预。”当时受苏联党的影响，中国共产党也在1930年7月全国组织会议文件 《目前政治形势与党的组织任务》中明确规定：“苏维埃是工农群众政权组织，与党绝对不能相混合的，党在政治上是领导苏维埃，但在组织上不能直接指导和命令苏维埃。”同时，“党从事的不是业务性的管理工作，而是实现原则性的政治领导”。“党发挥作用的主要方法是制定政策，说服教育，施加政治、思想和精神影响”，而 “享有充分权力的国家机构采取别的方法来完成国家任务，这些方法首先具有权力——法律性质”。概言之，这一政治原则认为，如果党与国家职能不分，则不仅会削弱国家机关的自主性、责任心、勇气和创造精神，而且会使党陷于琐碎的事务中，无法集中精力解决重大原则问题，无法实现党的监督作用，削弱了党的政治工作、组织工作、干部教育工作。这意味着党与国家职能分开原则是社会主义政治体制正常运行的根本前提。新中国成立后在国家制度建设上继承了这一政治原则。

　　设立党组制的具体原则

　　上述两个政治原则存在逻辑张力：党既要领导国家政权，又不能代替国家政权。如何处理这一问题，社会主义国家进行了制度创新——在国家政权机关设立党组，中国共产党创造性地借鉴了该制度。中国共产党设立党组制的具体原则包括以下几点。

　　1.民主集中制原则。民主集中制是无产阶级政党及其领导的社会主义国家政权的基本组织原则。这一原则从党组设立之初就已确立。党组必须服从批准它成立的党组织领导，这是党组制从未改变的组织原则，改变的只是各时期具体“党组织”的名称。

　　2.党管干部原则。这一原则有两层意思：一是指国家政权机关的领导人是在党管干部原则下产生的；二是指党组的成员是由批准其成立的党组织决定。第一个层面的领导人要通过国家政权系统的合法程序产生，第二个层面则不经过，而是由党组织直接任命。如此一来，国家政权领导机关中的党员就具有了双重身份：他们既是党组的成员，必须服从相应的党组织，遵从党章党规，履行党员义务；又是国家公职人员，应当向国家权力机关负责，向人民负责，遵守宪法法律，履行职责。当前，在完善现代国家治理体系建设视野下，应当更好地结合第一层面和第二层面，特别是加强党组制改革的法治、民主、科学取向。

　　3.讨论和决定重大问题原则。十八大修改后的党章规定，党组可以讨论和决定本单位的重大问题。这一规定需要进一步明确的问题是：如何明确党组权利的相对方，即党组的权利是相对于行政首长负责制还是相对于党的民主集中制；对哪些事情属于重大问题亦未作出明晰的规定。这就需要强化党组工作范围在实践中的确定性。

　　在 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，中国共产党第一次提出“党的建设制度改革”这一概念。在这种背景下，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》颁布，其中明确提出要“规范和完善党组工作制度。抓紧制定《中国共产党党组工作条例》，明确党组的设立、职权职责和工作方式，规范党组决策程序，进一步理顺党组与所在机构组织的关系，既支持人大、政府、政协、司法机关、人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作，支持国有企业和事业单位依法运营，又发挥党组在这些机构组织中的领导核心作用，保证党的路线方针政策和决策部署得到落实。”在这种形势下，学界应加强对党组制的学理研究及应用对策研究，确保党组制成为进一步发挥党的依法执政、民主执政、科学执政绩效的重要机制。

（作者：王亚红 单位：河南省社会科学院政治与法学研究所）

（来源：《中国社会科学报》2014年09月09日）